El resultado del voto sobre Palestina en el Consejo de Seguridad

*Nicolas Boeglin

El voto del Consejo de Seguridad acaecido el 30 de diciembre pasado no permitió que se adoptara una resolución propuesta por Jordania sobre la situación en Palestina. A diferencia de otros ejercicios de este tipo, Estados Unidos no necesitó esta vez recurrir a su derecho a veto. Un hecho que merece ser analizado y puesto debidamente en perspectiva histórica. (En la imagen el representante de Palestina  Riyad Mansour durante la sesión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).

En las últimas semanas del 2014, diversos sectores solicitaron a Estados Unidos que no recurriera al veto de cara a la presentación de una resolución en el seno del Consejo de Seguridad sobre Palestina (ver por ejemplo llamado de la ONG Jewish Voice for Peace). Como bien se sabe, se trata de un privilegio que ostentan desde 1945 los cinco Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia) para evitar que el Consejo adopte una propuesta de resolución, independientemente del número de votos favorables con el que cuente un texto. Para ser considerada como adoptada, una decisión del Consejo de Seguridad debe contar con al menos nueve votos, incluyendo el voto afirmativo de los cinco Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad, según lo estipula el artículo 27 de la Carta de las Naciones Unidas.

Breve puesta en perspectiva histórica

Un estudio publicado en el Anuario Colombiano de Derecho Internacional (Nota 1) indica que para el período 1984-2007, Estados Unidos recurrió 32 veces a ejercer su veto de manera solitaria en el seno del Consejo de Seguridad. De estos 32 vetos, 25 de ellos se relacionan directamente con textos sobre acciones armadas u otras acciones de Israel en Gaza, en Cisjordania o en el sur del Líbano (ver tabla insertada en el precitado artículo, pp. 78-82). Durante la administración del Presidente G.W Bush, Estados Unidos la uso en nueve oportunidades y solo nos referiremos a detallar las cuatro últimas de manera a preservar el interés de los lectores poco familiarizados con este tipo de textos:

– En noviembre del 2006 (ver texto propuesto de resolución S/2006/878) la propuesta fue rechazada, según acta S/PV/5565 con 10 votos a favor, uno en contra y 4 abstenciones: Dinamarca, Eslovaquia, Japón y Reino Unido

– En julio del 2006 (ver texto propuesto de resolución S/2006/508) el texto fue rechazado según acta S/PV/5418  en sesión privada de la que no se tiene mayor detalle;

– En octubre del 2004 (ver texto propuesto de resolución S/2004/783), la propuesta es rechazada, según acta S/PV/5051 por 11 votos a favor, uno en contra y 3 abstenciones (Alemania, Reino Unido y Rumanía);

– En marzo del 2004 (ver texto propuesto de resolución S/2004/240) el texto fue rechazado según acta S/PV/4934 por 11 votos a favor, uno en contra y 3 abstenciones: Alemania, Reino Unido y Rumanía.

La primera vez que la administración del actual presidente Barack Obama recurrió al veto para evitar una resolución sobre Palestina fue el 18 de febrero del 2011: se puede leer el texto propuesto S/2011/24 aquí y conocer el detalle del resultado en el acta S/PV/6484 que arroja el siguiente dato: 14 votos a favor y uno en contra. Si se compara con ejercicios similares anteriores, se trató de uno de los peores resultados jamás alcanzado por la diplomacia norteamericana. El resultado causó un malestar interno en el aparato norteamericano y reacciones airadas de muchos Estados y de varios otros sectores, incluyendo la de una ONG como Amnistía Internacional (ver comunicado oficial de AI): es mediante este tipo de veto que la colonización de Israel en territorios palestinos no ha podido históricamente ser condenada por parte del Consejo de Seguridad. A la fecha, sigue sin serlo. La misma actitud de Estados Unidos se dio a finales del 2012, con relación esta vez a 3000 asentamientos nuevos en Cisjordania y en Jerusalén Oriental. No obstante, una innovación técnica instaurada por la delegación de Estados Unidos, el “veto implicito” impidió tan siquiera llegar a una votación en esta oportunidad (Nota 2).

En las últimas semanas y días del 2014, la prensa se hizo nuevamente eco de la amenaza de veto por parte de Estados Unidos con relación a la propuesta de resolución formalmente presentada por Jordania a mediados de diciembre del 2014. Por su parte diversos intelectuales y comentadores reiteraron su llamado para que Estados Unidos abandonase la práctica del veto: el pasado 19 de diciembre, se leyó incluso en un medio israelí como Haaretz  un artículo de opinión titulado: “Obama, do another Cuba: Lift the perennial American veto for Israel in the UN”. El día anterior un artículo de opinión (en el mismo Haaretz) usaba un titular un tanto más evocador: “The U.S. must wean itself from its imbecilic automatic veto policy”.

El voto del 30 de diciembre

En las últimas horas del 30 de diciembre, y luego de intensas consultas entre sus integrantes, el Consejo de Seguridad procedió finalmente a examinar el texto de Jordania sobre Palestina, presentado a mediados de diciembre y modificado en varias ocasiones. La sesión del Consejo duro en total una hora y cuarto (ver audio/video disponibles en este enlace). El texto, que exigía entre varios puntos la retirada de Israel de los territorios palestinos antes del final del 2017, no se logró consensuar pese a cambios al texto original presentado originalmente por Jordania, y fue sometido, como previsto, al voto: reunió ocho votos a favor (Argentina, Chad, Chile, China, Francia, Jordania, Luxemburgo y Rusia), dos en contra (Australia y Estados Unidos) y cinco abstenciones (Corea del Sur, Lituania, Nigeria, Reino Unido y Ruanda). En el caso de Luxemburgo, quién votó a favor del texto, su Ministro de Relaciones Exteriores participó personalmente en la votación (ver texto de explicación del voto).

Si consideramos lo ocurrido en el año 2014, este voto negativo de Estados Unidos para despedir el año nos recuerda lo acaecido en el seno del Consejo de Derechos Humanos en el mes de julio del 2014 (con un tablero de votación en el que sólo aparece registrado en rojo un voto entre los 47)  y que tuvimos la oportunidad de analizar en detalle (Nota 3): la diferencia entre uno y otro es que en el caso del Consejo de Derechos Humanos, la decisión sí fue adoptada, mientras que en el caso del Consejo de Seguridad, este voto negativo garantizó la no adopción del texto, en caso de que se logrará el mínimo de 9 votos afirmativos.

Si ahora consideramos la práctica en ejercicios similares en el seno del mismo Consejo de Seguridad, una de ellas de 1997 de memoria no muy grata para Costa Rica (Nota 4), Estados Unidos nuevamente exhibió su aislamiento, pero de una manera más ventajosa de cara a la opinión pública: logro ser acompañado por un inusual número de abstenciones (cinco) y un inesperado voto negativo australiano. La maniobra es ingeniosa y merece ser señalada ya que permite mantenerse a una leve distancia de lo que podríamos denominar la “línea de nueve”, encontrando así la fórmula idónea para no tener que usar el derecho a veto.  En una nota de prensa de The Guardian, se indica que el noveno voto que cambió súbitamente de parecer media hora antes de la sesión fue el de Nigeria, cuyo Presidente fue objeto de llamadas personales del Primer Ministro de Israel y del Secretario de Estado norteamericano. Entre otras cosas, se lee que: “Even half an hour before the vote, Nigeria indicated it was committed to voting for the resolution. We knew that Rwanda, South Korea and Australia would not back it, but we believed Nigeria was on board.” The apparent change by Nigeria, which is a rotating member of the council, came after both the Israeli prime minister, Binyamin Netanyahu, and the US secretary of state, John Kerry, phoned the country’s president, Goodluck Jonathan, to ask him not to support the resolution. A State Department spokesman said on Tuesday that Kerry had called a number of senior foreign officials, including Jonathan, before the vote. Arriving at primary elections for leadership of his Likud party on Wednesday, Netanyahu confirmed he had spoken to both Paul Kagame of Rwanda and Jonathan before the UN vote. “I spoke with both of them,” he told reporters. “They promised me personally that they would not support this decision and they stood by their words. That is what tipped the scales.”  (remitimos para más detalles al texto de la nota de The Guardian completa).

De algunas perspectivas

Es evidente que el rechazo a esta propuesta de resolución sea el resultado de gestiones diplomáticas desplegadas previamente y el mismo día de la votación por parte de Estados Unidos y de Israel. Las informaciones precitadas con relación al repentino cambio de posición de Nigeria constituyen tan solo una pequeña muestra del tipo de gestiones realizadas y de su grado de intensidad. La representante de Argentina en el Consejo de Seguridad al explicar su voto fue categórica sobre lo acontecido en la noche del 30 de diciembre del 2014 y su mensaje inequívoco: “Que cada uno de nosotros se haga responsable de las consecuencias de lo que acaba de ocurrir en esta sala”  (ver nota con declaraciones de la Embajadora María Cristina Perceval). Es altamente probable que Palestina vuelva a ser tema de debate en el Consejo de Seguridad, incluso en las próximas semanas, pero con cambio en la composición del máximo órgano de las Naciones Unidas que podría complicar este tipo de maniobras. En efecto, a partir del primero de enero del 2015, ingresan al Consejo de Seguridad Angola, España, Malasia, Nueva Zelanda y Venezuela y se retiran los siguientes miembros: Argentina, Australia, Corea del Sur, Luxemburgo, y Ruanda. Entre los “salientes” del Consejo de Seguridad figuran Australia y Ruanda, quiénes demostraron hace unas semanas su grado de fidelidad con Israel (Nota 5), mientras que entre los “entrantes” aparecen varios Estados con posiciones más favorables a Palestina. Recordemos además que la elección de Venezuela de octubre del 2014 en el Consejo de Seguridad se dio después de un primer intento en el 2006 que fue frustrado por los mismos Estados Unidos (y que los cables Wikileaks permiten ampliamente documentar, tal como lo hicimos en un breve análisis nuestro al respecto).  Tomando en consideración estos factores y el efecto que podría tener en las opiniones públicas de algunos “abstinentes” lo ocurrido el pasado 30 de diciembre, es muy posible que un texto similar u otro sobre diversos asuntos relacionados con Palestina arroje un resultado distinto a partir del 2015.

Conclusión

Este 30 de diciembre asistimos a una muy sutil manera de evitar exponerse al derecho de veto por parte de Estados Unidos. Su aparato diplomático mostró una notable mejoría en materia de cabildeo  con relación a lo ocurrido en febrero del 2011. Se trata además del primer ejercicio de este tipo desde que Palestina obtuvo su estatuto de “Estado No Miembro Observador” que analizamos en estas mismas páginas de La Celosía (Nota 6).

A menos de 24 horas después de este voto, las autoridades de Palestina hicieron público una serie de acciones diplomáticas, en particular la suscripción de Palestina como Estado a más de veinte tratados internacionales que incluyen diversos tratados de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, de protección del ambiente, de protección de los recursos hídricos, así como la Convención sobre Derecho del Mar de 1982, entre muchos otros (Nota 7). Se anunció de igual forma la firma de una declaración formal de reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (CPI) (ver nota de prensa), acercándose así un poco más a la justicia penal internacional después de haber logrado ser considerada como Estado observador en la reunión de Estados Partes a la CPI celebrada en diciembre del 2014 (y que tuvimos la oportunidad de analizar): como lo recordábamos en aquella ocasión, el derecho penal internacional constituye un ámbito del derecho internacional históricamente temido por las autoridades norteamericanas e israelíes.

Este gesto del Estado palestino constituye también una clara respuesta a Estados Unidos en el seno del Consejo de Seguridad. Permite además reafirmar de manera clara e inequívoca, la plena confianza de Palestina en el derecho internacional y en las entidades a cargo de su debida aplicación.

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Nota 1: Véase TORRES CAZORLA M.I., “El derecho de veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: la historia de la válvula de seguridad que paralizó el sistema”, Vol. 1, Anuario Colombiano de Derecho Internacional (2008). Texto disponible aquí

Nota 2: Véase WECKEL Ph., « Israël, les Etats-Unis inventent le veto implicite au Conseil de sécurité », Sentinelle SFDI, Numéro 329 (Janvier 2013), Disponible aquí.

Nota 3: Véase nuestra breve nota BOEGLIN N., “ONU: HRC aprueba resolución para investigar ataques de Israel en Gaza”, Tribuglobal, Disponible aquí.

Nota 4: Por ejemplo, en marzo del 1997, durante la votación de una resolución sobre nuevos asentamientos de Israel en Palestina (ver texto de la resolución S/1997/241), la votación  en el Consejo de Seguridad fue de 13 votos a favor, 1 voto en contra (Estados Unidos) y una abstención (Costa Rica). En el debate sobre el voto de esta resolución (ver acta S/PV/3756), el delegado de Costa Rica indicaba haber recibido instrucciones para abstenerse como única explicación.

Nota 5: Recordemos que Australia y Ruanda, conjuntamente con Estados Unidos e Israel, fueron los únicos Estados en no participar a una reunión convocada por Suiza realizada el 17 de diciembre del 2014 sobre la aplicación del derecho internacional humanitario en los territorios palestinos ocupados. Véase al respecto nuestra modesta nota: BOEGLIN N., « Pressions et menaces récentes d´Israël sur la Suisse: brève analyse », Pressenza, 21/12/2014 y disponible aquí.

Nota 6:  Véase nuesta breve nota:  BOEGLIN N:, “El nuevo Estatuto de Palestina en Naciones Unidas”, La Celosía, 27/12/2012. Disponible aquí.

Nota 7: La lista detallada de los acuerdos internacionales suscritos por Palestina en este 31 de diciembre del 2014 es la siguiente (siglas en inglés): Convention on the political rights of women – Convention on the recognition and enforcement of foreign arbitral awards – Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal – Convention on Biological Diversity and the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity – Protocol Additional to the Geneva Conventions (1949),relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts(Protocol II) – Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, relating to the Adoption of an Additional Distinctive Emblem (Protocol III) – Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses – Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents United Nations Convention against Transnational Organised Crime – Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel – Optional Protocol to the Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel – United Nations Convention on the Law of the Sea – Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations to War Crimes and Crimes against Humanity – Agreement on the Privileges and Immunities of the International Criminal Court – Convention on Cluster Munitions – The Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons – The Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons – Declaration in accordance with the Rome Statute of the International Criminal Court

*Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)